Rischio Idraulico in Veneto: Definizione e Classificazione
Il Piano di Gestione del Rischio Alluvioni (PGRA) del Distretto idrografico delle Alpi Orientali è uno strumento previsto dalla “Direttiva Alluvioni” (Dir. 2007/60/CE, art.
In particolare, il PGRA, predisposto nell’ambito delle attività di pianificazione di bacino con le modalità previste dalla Direttiva e dal D.lgs. n.
Del PGRA attualmente vigente, riferito al sessennio 2016-2021, è in corso l’aggiornamento che dev’essere approvato, ai sensi del D.lgs.
All’interno del contesto procedurale e normativo sopra richiamato, la Conferenza Istituzionale Permanente ha adottato, nel mese di dicembre 2020, ai sensi degli artt. 65 e 66 del D.lgs.
Il progetto di primo aggiornamento del PGRA approvato a dicembre 2020 è stato reso consultabile (la cartografia, per stralci, e le norme e relazioni conoscitive e di supporto) sul sito istituzionale del Distretto.
La pubblicazione del Progetto di Piano ha suscitato considerevole attenzione presso i portatori di interesse, in primis i Comuni, proprio in ragione della sostanziale modifica della disciplina e dei suoi possibili effetti sugli strumenti di pianificazione territoriale anche in itinere.
È di tutta evidenza, anche in considerazione dei numerosi eventi calamitosi che hanno colpito il territorio regionale negli ultimi anni, come vi sia oggi una reale esigenza di pervenire ad una gestione del territorio che garantisca la sicurezza, in primo luogo, delle persone, dei beni e degli abitati e come quanto definito dal PGRA sia di primaria importanza in quanto costituisce quadro conoscitivo di base da cui desumere i fabbisogni per la programmazione degli interventi idrogeologici.
È pertanto da salutare con favore l’approvazione del nuovo strumento di pianificazione e l’adozione di ulteriori misure volte a garantire la sicurezza di persone e beni.
A seguito delle problematiche emerse e segnalate con la citata DGR 1167/2021 nonché a più riprese rappresentate dagli Enti locali e da altri portatori di interesse, la Regione del Veneto ha pertanto richiesto all’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali l’avvio di un percorso di collaborazione e costruzione condivisa, finalizzato a migliorare il Progetto di Piano adottato, per pervenire a un Piano effettivamente aggiornato alla reale situazione del territorio veneto (comprensiva di tutti gli interventi di messa in sicurezza realizzati negli anni), maggiormente equilibrato e più in sintonia con le necessità e le attese del territorio e della socialità del Veneto.
È emerso che la situazione di aumento della pericolosità idraulica (ampliamento o inserimento ex novo di una zona P2 di almeno 20.000 mq) riguardava 176 comuni del Veneto.
Obiettivi di Modifica e Integrazione
- modificare per alcune aree la classificazione di pericolosità segnalando opere idrauliche già realizzate ma non computate all’interno della modellazione idraulica utilizzata dall’Autorità.
- modificare/integrare l’apparato normativo in modo da rendere possibili, pur in condizioni di assoluta sicurezza idraulica, interventi edilizi e urbanistici in avanzato stato di iter amministrativo o che abbiano già prodotto aspettative, come ad esempio le aree oggetto di Accordo Pubblico Privato (L.R. 11/2004) che hanno già visto il pagamento in tutto o in parte del contributo straordinario e/o la realizzazione di opere pubbliche a fronte di capacità edificatoria concessa da variante urbanistica; oppure le aree soggette a intervento diretto (lotti inedificati).
Compatibilità Idraulica e Rischio Specifico R2
In sostanza, da questo punto di vista, l’attuazione degli interventi e delle trasformazioni di natura urbanistica ed edilizia non ancora autorizzati con atto formale (previsti dai piani di assetto e uso del territorio vigenti o contenuti nei piani urbanistici attuativi che risultano approvati alla data di adozione del Piano), nonché la redazione degli strumenti urbanistici e delle varianti, è subordinata alla verifica della compatibilità idraulica condotta sulla base di una scheda tecnica allegata alle norme (Allegato A punti 2.1 e 2.2), garantendo il non superamento del rischio specifico R2.
Zone di Attenzione
Una specifica menzione riguarda le cosiddette “Zone di Attenzione”.
Mediamente si tratta di aree molto piccole; una sola grande area di attenzione è individuata a sud est di Padova e coinvolge vari comuni tra cui: Piove di Sacco, Sant’Angelo di Piove di Sacco, Campolongo Maggiore, Camponogara e Fossò.
Le Zone di Attenzione sono aree in attesa di classificazione a seguito di studi più approfonditi dove, in via cautelativa sino all’aggiornamento del piano con apposita classificazione, possono essere consentiti solo gli interventi di cui alle aree P3, mentre per gli interventi già previsti dalla pianificazione vigente al momento dell’approvazione del PGRA si deve garantire comunque al massimo il rischio specifico medio R2 o un rischio minore.
In particolare è stato rivisto l’art. 13 dell’impianto normativo del PGRA laddove era previsto, nella proposta adottata, che l’attuazione degli strumenti urbanistici vigenti alla data di adozione del PGRA fosse subordinata all’avvenuto rilascio del titolo abilitativo dell’intervento e/o la trasformazione urbanistica ed edilizia al momento di adozione del PGRA.
Una evoluzione normativa in tal senso non riguarda solo le nuove zone P2, bensì tutte le aree a pericolosità moderata, anche quelle consolidate e già previste dai PAI.
Si tratta quindi tendenzialmente di una norma che apre a nuovi scenari urbanistici più sicuri dal punto di vista idraulico per tutto il Veneto, sebbene legati al "Rischio R2" e alla “Scheda all.
Quadro Normativo e Trasferimento di Volumetria
L’articolo 9 della legge regionale 4 aprile 2019, n. 14 ripropone, all’interno della nuova legge regionale sulla riqualificazione urbana e sulla rinaturalizzazione del territorio, la disposizione che era stata temporaneamente introdotta dall’art. 7 della legge regionale 32 del 2013 (c.d. “Terzo Piano Casa”) che aveva inserito l’art. 3 quater nella legge regionale 8 luglio 2009, n.
In termini sintetici, si può dire che la disposizione già introdotta a termine, nel 2013, dal legislatore veneto e appunto adesso confermata in via definitiva, consente di spostare (si sono anche utilizzati i termini “delocalizzare” o “rilocalizzare”) gli edifici presenti nelle aree a rischio idrogeologico o idraulico in altre aree, comunque ritenute idonee a riceverli, nelle quali non sia presente lo stesso rischio e neppure altri vincoli d’inedificabilità.
Esaurito il termine di vigenza del piano casa, la nuova legge regionale 14/2019 ha così ritenuto di confermare, con l’art. 9 in commento, la previsione di cui al citato previgente art.
La precedente norma di cui all’art. 3 quater della l.r. n.
Come già nel “Piano Casa”, la nuova legge sulla riqualificazione urbana e la rinaturalizzazione del territorio non si occupa della “sicurezza delle aree dichiarate di pericolosità idraulica o idrogeologica” solamente con l’art. 9 in commento, ma in almeno altre due occasioni: vale a dire all’art. 1, definendo le finalità perseguite dalla Regione con la legge in commento e all’art. 3, enumerando tra i casi in cui è esclusa l’applicazione delle norme “premiali” sull’ampliamento degli edifici (art. 6) e sulla riqualificazione attraverso la demolizione e la ricostruzione (art.
Per quanto attiene alla previsione di cui all’art. 1, la nuova norma definisce la “sicurezza delle aree dichiarate di pericolosità idraulica o idrogeologica” quale “misura” volta specificamente a perseguire il fondamentale scopo - di cui allo stesso art. 1 - del contenimento del consumo di suolo e della rigenerazione e riqualificazione del patrimonio immobiliare.
La sicurezza idraulica e idrogeologica, dunque, rientra a tutti gli effetti nelle fondamentali finalità della riqualificazione urbana e della rinaturalizzazione del territorio: del resto già la legge urbanistica regionale n. 11/2004 primo comma, sub lett. e) dell’art.
Come detto, l’altra norma della l.r. n. 14/2019 in cui sono considerate le aree di pericolosità idraulica o idrogeologica è l’art. 3, lett. g): in forza di tale disposizione - lo si è già ricordato - sono espressamente escluse dal novero d’applicazione degli articoli 6 e 7 (aventi rispettivamente ad oggetto l’ampliamento e la riqualificazione del tessuto edilizio) i fabbricati “ricadenti in aree dichiarate di pericolosità idraulica o idrogeologica molto elevata (P4) o elevata (P3) dai piani stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico (omissis) nelle quali non è consentita l’edificazione ai sensi del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, fatte salve le disposizioni di cui all’art.
Anche nel caso della lett. g) dell’art. 3 citato, come nel caso dell’art. 9 in commento, la l.r. n.
Ambito di Applicazione della Norma
La prima questione che si pone leggendo la norma è costituita dall’individuazione del suo ambito operativo: infatti, trattasi d’individuare esattamente le “aree” e gli “edifici” che possono essere interessati dalla disposizione che può oramai considerarsi una sorta di “istituto” urbanistico a sé stante.
Il primo elemento è rappresentato da un oggetto concreto, identificato con il termine di “edificio”; la legge in commento non contiene definizione di tale termine: nel silenzio anche della legislazione statale, non resta che ricostruire il concetto attraverso la giurisprudenza.
Occorre rilevare che la disposizione non prevede che gli edifici oggetto del “trasferimento” siano provvisti di titolo edilizio o, meglio, che essi non siano abusivi.
L’art. 3 della legge, invero, prevede espressamente, ma per i soli casi di cui agli artt. 6 e 7, la “non abusività” (anche solo parziale): nulla dice invece per i casi di cui ai primi commi dell’art. 9: considerandosi peraltro che la norma ha carattere eccezionale e non può prestarsi ad interpretazioni estensive, soprattutto in considerazione del suo contenuto premiante e derogatorio: cosicché parrebbe davvero eccessivo e non rispettoso di fondamentali principi anche di rango costituzionale consentire a chi ha realizzato abusivamente un edificio in area di pericolosità di recuperarne la volumetria e addirittura di aumentarla, magari se ad uso residenziale in area non propria.
Non pare dunque che il mancato richiamo all’art. 9 in commento, da parte del quarto comma dell’art. 3, possa dunque interpretarsi come una volontà del legislatore di “legittimare” (trasferendole) le volumetrie abusive nelle aree di pericolosità, apparendo invece e piuttosto ultronea e neppure necessaria - tanto scontato essendo il principio colà affermato - proprio la disposizione dello stesso art.
Il secondo elemento chiamato dall’art.
Come si è già detto, nelle disposizioni di cui all’art. 3 quater e all’art. 9, lett. g) della l.r. n. 14/2009 (come modificata dalla legge regionale n. 32/2013) le aree di cui trattasi erano individuate, per quanto attiene all’art. 9 come quelle “ricadenti in aree dichiarate ad alta pericolosità idraulica e nelle quali non è consentita l’edificazione ai sensi del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152” laddove invece all’art. 3 quater il piano casa identificava le “aree dichiarate ad alta pericolosità idraulica o idrogeologica” con una significativa differenza, costituita dal fatto che all’art. 9 il riferimento era solamente alla “pericolosità idraulica” mentre all’art.
La differenza non aveva mancato di attirare l’attenzione dei commentatori e della stessa giurisprudenza del Tribunale Amministrativo: quanto ai primi, si era osservato che l’ambito di pericolosità elevata o molto elevata di cui alla lettera g) dell’art. 9 del piano casa andasse inteso “in senso atecnico dovendosi necessariamente ricomprendere in tale espressione tutte le condizioni di rischio cui consegua il veto alla fabbricazione, che siano genericamente riconducibili a condizione di dissesto idrogeologico e non solo idraulico” mentre nel caso della disposizione di cui all’art. 3 quater dello stesso piano casa “non si richiede il requisito ulteriore dell’inedificabilità assoluta ai sensi del d.lgs. n. 152/2006 (Testo Unico dell’Ambiente) essendo quindi sufficiente la sussistenza di una pericolosità attestata di grado alto”.
Diversamente dalla dottrina, la giurisprudenza che si è occupata del problema ha invece ritenuto che “la norma di cui all’art.
Secondo la giurisprudenza citata, se è vero che con l’art. 3 quater il legislatore regionale “non ha fornito una definizione puntuale e tassativa dei presupposti necessari all’applicazione del premio volumetrico, dato che si riferisce alle aree ad alta pericolosità idrogeologica” tuttavia “tale disposizione deve essere letta alla luce di quanto prevede l’art. 9, comma 1, lett. g)” per il quale appunto “non è consentita l’edificazione ai sensi del D.Lgs 3 aprile 2006 n. 152” essendo secondo il TAR Veneto “implicito che siano esclusi dall’applicazione della legge regionale gli edifici ricadenti in aree che presentino aspetti di pericolosità sia idraulica che idrogeologica e per le quali la relativa pianificazione preveda l’inedificabilità.
Per gli edifici ricadenti in dette aree è stato approvato l’art. 3 quater che invece incentiva lo spostamento di detti edifici in aree non a rischio”.
Dunque, ne discende che “alla luce della lettura congiunta delle disposizioni di cui agli artt. 3 quater e 9, comma 1, lett. g) risulta che il legislatore ai fini dell’applicabilità dei benefici volumetrici richiede che la pianificazione di settore, ovvero il piano stralcio del PAI previsto dal D. Lgs. 3 aprile 2006 n.
L’orientamento giurisprudenziale è stato fatto proprio dal legislatore di “Veneto 2050” il quale ha introdotto un definitivo chiarimento sull’individuazione delle aree rispetto alle quali poter operare altrove il recupero volumetrico o superficiario: deve cioè trattarsi di aree «dichiarate di pericolosità idraulica o idrogeologica molto elevata (P4) o elevata (P3) dai piano stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico di cui al D.L. 11 giugno 1998 n. 180 “misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella Regione Campania” convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 1998 n.
La nuova legge non pare dunque (più) lasciar dubbi all’interpretazione, nel senso che non può trattarsi di aree per le quali la pericolosità (alta o molto alta) possa essere altrimenti attestata se non attraverso gli stessi “piani stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico” previsti originariamente dal d.lgs. n. 267/1998 (c.d. “legge Sarno”) e adesso dall’art. 67 del d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d.
La legge ha voluto così stabilire una diretta corrispondenza tra le effettive previsioni dei piani stralcio con le relative classificazioni delle aree secondo graduazioni o classi di “pericolosità” (identificate con la lettera “P”) e la facoltà di trasferire i volumi degli edifici: in definitiva, la norma di cui all’art.
Sia l’art. 9 che l’art. 3 lett. g) della l.r. n. 14/2019 sembrano aver dunque risolto i problemi interpretativi dati dal previgente art. 3 quater del piano casa, eseguendo entrambi un diretto e univoco riferimento alle «aree dichiarate di pericolosità idraulica o idrogeologica molto elevata (P4) o elevata (P3) dai piano stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico di cui al D.L. 11 giugno 1998 n. 180 “misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella Regione Campania” convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 1998 n. 267» così che non può dubitarsi che l’ambito applicativo di entrambe le norme sia lo stesso, vale a dire quelle aree definite dai piani stralcio “di pericolosità idraulica o idrogeologica molto elevata (P4) o elevata (P3)”.
Occorre peraltro evidenziare che la nuova legge ha mantenuto all’art. 3 la previsione (già presente nell’art. 9 del piano casa) per la quale gli artt. 6 e 7 non si applicano alle aree di pericolosità idraulica o idrogeologica molto elevata (P4) o elevata (P3) “nelle quali non è consentita l’edificazione ai sensi del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152”.
Area di Trasferimento della Volumetria
Diversamente dal precedente art. 3 quater del “Piano Casa”, l’art.
Nell’ipotesi particolare degli edifici con destinazione d’uso residenziale, il secondo comma dell’art.
La definizione di “zona territoriale omogenea propria” restringe l’ambito di applicazione della norma dell’art.
La norma si è preoccupata anche di specificare che l’area di destinazione delle volumetrie e superfici non deve corrispondere solamente ad una ZTO che sia “propria” ma che la stessa sia anche “individuata a tale scopo dal consiglio comunale”.
La fattispecie della delocalizzazione di volumi e di superfici fuori dalle aree di elevata e molto elevata pericolosità può dunque esser ricostruita nel modo che segue: deve esistere un’area di destinazione delle volumetrie che dal punto di vista urbanistico (essenzialmente per quanto attiene alle destinazioni d’uso) sia già compatibile con il nuovo fabbricato e con le sue funzioni (in tal senso dovrebbe leggersi l’esigenza della ZTO “propria”); l’individuazione concreta dell’area, all’interno di quelle già esistenti e (astrattamente) compatibili, è affidata al consiglio comunale perché secondo la nuova legge trattasi evidentemente di un’operazione che potrebbe anche avere un’alta incidenza sugli assetti territoriali, sia nella specifica ZTO che pure al di là della stessa e che dunque comporta un esercizio di alta discrezionalità (se non anche l’applicazione di una “sensibilità”, per così dire) non meramente e strettamente tecnica, involgenti considerazioni di opportunità sull’assetto urbanistico che il legislatore ha evidentemente voluto, in questo modo, ricondurre all’interno della “policy” territoriale affidata all’amministrazione comunale.
Stante il contenuto di alta discrezionalità affidato (pour cause) al consiglio, lo stesso organo potrà eventualmente stabilire particolari prescrizioni o limitazioni e potrà anche scendere al di sotto dei limiti del 100 per cento di premialità (infatti la norma recita “fino al 100 per cento”).
Problema particolare potrebbe porsi per l’ipotesi - che potrebbe essere la più frequente - in cui il trasferimento e la nuova localizzazione siano chiesti con riferimento ad un’attività produttiva: in questi casi, fermi restando i poteri derogatori del consiglio non pare potersi discostare, per quanto attiene al procedimento, dalla disciplina appositamente stabilita dalla l.r. n. 55/2012 per gli interventi edilizi produttivi: disciplina che andrà opportunamente armonizzata, caso per caso, con il contenuto sostanziale (altresì premiante o incentivante, che dir si voglia) dell’art.
Come si è visto, il primo comma dell’art. 9 prevede che per potersi attuare un trasferimento di volumetria a partire da un’area a rischio elevato o molto elevato verso altra area, con premio volumetrico o planimetrico, occorre una corrispondenza urbanistica dei nuovi edifici e delle relative volumetrie o superfici trasferite, con la zona territoriale omogenea di nuova allocazione delle stesse.
Il secondo comma della disposizione in esame sembra contemplare un’ipotesi tutt’affatto diversa dal primo comma, laddove pur riferendosi alla “ricostruzione di cui al comma 1” stabilisce che la stessa “è consentita anche in zona agricola”, aggiungendo quale ulteriore requisito positivo che la stessa sia “caratterizzata dalla presenza di un edificato già consolidato”.
Del resto, la precedente normativa di cui all’art. 3 quater riferita specificamente agli “edifici a destinazione residenziale” e collocata anch’essa all’interno di un apposito comma, non aveva mai dato luogo a dubbi interpretativi sia quanto all’applicazione del premio volumetrico o superficiario, sia quant...
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