Polizia Idraulica nella Regione Campania: Compiti e Normativa

Le problematiche delle alluvioni e del dissesto idrogeologico del territorio campano rappresentano una sfida complessa, influenzata da diversi fattori. L'anomalia di immensi danni causati da eventi meteorici non straordinari è determinata da un lato dal retaggio storico di cattive politiche di gestione del territorio e, dall’altro, da un complesso sistema normativo delle competenze sui bacini idrografici/comprensori di bonifica e, soprattutto, dal mai chiarito ruolo gestionale dei Consorzi di Bonifica della Campania nella manutenzione dei fiumi demaniali regionali, nonché dal difficile coordinamento istituzionale dell’azione di tali Enti di Bonifica con le iniziative regionali e con i compiti pianificatori delle Autorità di Bacino.

Difatti, il reticolo fluviale interessato dalle maggiori inondazioni è storicamente da sempre di fatto in gestione ai Consorzi di Bonifica (che includono le aste demaniali nei loro Piani di Classifica ex art. art. 12 c. 2 della LR 4/2003 al fine di percepire dai cittadini ed enti del territorio i tributi per l’uso idrico e di bonifica di queste), in quanto derivato dalle bonifiche iniziate durante il viceregno spagnolo ( XVII secolo) e proseguite in età borbonica e postunitaria. Nonostante tale situazione di fatto, sedimentatasi in alcuni casi da oltre 100 anni, la costante giurisprudenza del Tribunale delle Acque Pubbliche della Campania ritiene (si reputa non a ragione) che, in assenza di un atto formale regionale di devoluzione delle reti demaniali in favore dei predetti Enti di Bonifica, la Regione sia unica responsabile delle inondazioni del territorio (o raramente corresponsabile con i Consorzi) in quanto rimasta ex art. 2051 cc custode ex lege delle aste fluviali demaniali già statali e quindi obbligata alla manutenzione per effetto degli articoli 2 c. 2 lettera d) del DPR 8/1972, dell’art. 90 c. 2 del DPR 616/1977, degli articoli 86 c. 1 e 89 c. 1 del dlgs 112/1998, nonché dell’art. 3.

Tali ritenute responsabilità regionali determinano infinite denunce provenienti dai territori e reiterate condanne giudiziali, con immensi danni erariali che si aggiungono ai costi per gli interventi di somma urgenza attuati dai Genii Civili del territorio, nonché ai risarcimenti erogati dalla Regione Campania ai sensi della delibera di Giunta Regionale n. Per quanto si ritenga che gli uffici regionali ed i genii civili territoriali svolgano un lodevole e continuo sforzo di intervento e che più in generale le condanne giudiziali a carico della Regione Campania non siano giuridicamente del tutto fondate, è evidente che una riforma della bonifica integrale debba comunque tenere conto della giurisprudenza ormai consolidata in materia e, soprattutto, non possa non considerare che questa si fonda su giustificate incertezze normative, su non ancora recepite modifiche legislative e su di un non mai chiarito ruolo dei Consorzi di Bonifica nella gestione delle aste fluviali demaniali.

Sotto tali profili una riforma legislativa regionale dovrebbe quindi definire con chiarezza ed esaustività i poteri ed i compiti dei Consorzi di Bonifica, nel coordinamento con gli altri enti che, oltre alla Regione, sono competenti a vario titolo sui bacini idrografici (Enti d’Ambito-EIC, Comuni, Enti Parco; Autorità di Bacino, Ministero Ambiente, Sma. La prospettata riforma della normativa regionale sulla bonifica integrale, oggi ancora disciplinata dalla Legge Regionale 25 febbraio 2003 n.

Ma il fenomeno delle inondazioni è non solo causalmente e tecnicamente complesso sotto il profilo idraulico ed ascrivibile ad una serie di eventi, di responsabilità di enti diversi dalla Regione, ma è anche caratterizzato da una scoordinata intersezione di competenze normative, che richiederebbe un necessario recepimento e chiarimento a livello regionale. Si consideri infatti che, come già detto, essendo il demanio idrico regionale derivato in gran parte dagli interventi di bonifica in età vicereale, borbonica e postunitaria, la gran parte degli alvei sono rientrati di fatto nelle competenze consortili ben prima della delega di funzioni amministrative statali sul demanio fluviale disposta in favore delle Regioni dai DPR 8/1972 e 616/1977 e dal dlgs 112/98.

Cosicché, come visto, la gran parte delle aste fluviali interessate dai fenomeni esondativi è oggi inclusa nei Piani di Classifica dei Consorzi di Bonifica, che, ex art. art. 12 c. 2 della LR 4/2003 costituiscono gli elenchi delle aste per i quali i Consorzi ricevono i tributi dai privati ed enti pubblici del territorio, per i servizi idrici e di bonifica resi da tali alvei. Per effetto di tale gestione di fatto i Consorzi esercitano compiti di polizia idraulica/polizia delle acque (art. 70 RD 215_1933; art. 1 dlgs 179/09), trattenendo gli importi delle sanzioni, come riconosciutogli anche dalla delibera di Giunta Regionale 339/2019. Ciononostante, a giudizio del Tribunale delle Acque Pubbliche della Campania e del Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, non essendo stata formalizzata una devoluzione di fatto delle aste fluviali dalla Regione in favore dei Consorzi (nonché in mancanza dell’ elenco di aste riservate alla Regione ex art.art. 2 c.

La considerazione che la gran parte delle inondazioni del territorio è dovute ad acque meteoriche cittadine non captate da reti fognarie obsolete dovrebbe comportare una evidenziazione delle responsabilità dei Comuni (art. 143 dlgs 152/06; art. 824 cc), competenti anche per la repressione degli abusi edilizi sui rivi fluviali (art. 2 DPR 380/01); oltre a ciò si consideri che essendo un bacino idraulico un unico sistema complesso, nel quale, per il regime dei vasi comunicanti qualunque intervento o azione realizzata in ciascuna sua porzione si ripercuote su tutto il comprensorio idraulico, si evidenzia che il dlgs 152/2006 all’art. 143 c. 2 prevede che gli Enti d’Ambito (ed in particolare l’Ente idrico Campano -EIC- istituito con LR 15/2015 art. 7) siano cogestori ex lege degli impianti dei sistemi idrici, oltre che competenti per le autorizzazioni allo scarico di acque reflue domestiche ed industriali e quelle in pubblica fognatura (art. 3 DPR 59/2013 e 147 dlgs 152/06), nonché stabilisce che gli Enti Parco ed alle Aree Naturali Protette (che spesso includono alvei fluviali nel loro territorio) esercitino una potestà pianificatoria e vincolistica a fini di tutela ambientale ( art. 25 c. 2 legge 394/1991 ed art. 19 c. 3 LR 33/1993), mentre il predetto dlgs 152/06 ha anche normativamente previsto che il Ministero dell’Ambiente svolga compiti di programmazione sui sistemi fluviali per la prevenzione del suolo da frane ed alluvioni (58 c. 3 lett b) dlgs 152/06 ).

In particolare infatti il dlgs 152/2006, (si ritiene) superando le deleghe di funzioni in favore delle Regioni operate dall’art. 90 del DPR 616/1977 e dall’art. 86 del dlgs 112/1998 per la gestione del demanio idrico, ha oggi attribuito alle Autorità di Bacino ex art. 63 c. 11 la vigilanza ed il coordinamento dell’attività dei Consorzi di Bonifica, nonché ha rimesso a tali Autorità i compiti di stabilire le direttive per la sistemazione idrogeologica ed idraulica e l’utilizzazione delle acque e dei suoli (art. 65 c. 3 lett. c), di indicare le opere idrauliche necessarie in funzione dei pericoli di inondazione (art. 65c. 3 lett. d) capov 1), di pianificare lo stanziamento nei Piani triennali di risorse per gli interventi di manutenzione ordinaria (art. 69 c. 2 lett. a) e per lo svolgimento del servizio di polizia idraulica (art. 69 c. 2 lett.

Si ritiene innanzitutto che la natura spesso non esondativa degli eventi allagativi, cioè non imputabile alla fuoriuscita di acque dagli argini degli alvei, ma piuttosto determinata dal ruscellamento di acque superficiali cittadine, piovane e reflue, o montane, o di risalita di falde, qualifichi l’evento sotto il profilo idraulico come non ascrivibile ai pretesi compiti manutentivi regionali (ed in realtà consortili) e né si crede che la prova della specifica natura scientifica di un tale evento, di carattere eminentemente tecnico, possa essere reso dal narrato di testi sulla constatata verifica ex post dell’esistenza di acque di allagamento nelle proprietà o dalla presenza di rifiuti negli alvei; la ritenuta responsabilità regionale quale ente proprietario delle aste potrebbe risultare in contrasto con l’ art. 822 c. 1 cc, che mantiene in capo allo Stato la titolarità dei fiumi demaniali.

Con la conseguenza che una responsabilità ex art. 2051cc quale soggetto titolare delle aste potrebbe essere eventualmente imputata solo allo Stato; la considerazione della Regione quale controllore dei Consorzi sembra essere omissiva della previsione dell’ art. 63. c.11 dlgs 152/06, che inequivocamente attribuisce alle Autorità di Bacino la vigilanza ed il controllo sull’operato dei Consorzi di Bonifica; la delineazione di responsabilità regionali per omesso controllo sul comprensorio e per la mancata effettuazione di “eventuali” interventi straordinari afferisce a compiti pianificatori e di supervisione dei bacini idrografici che sono attribuiti invece alle Autorità di Bacino [1] la considerazione della Regione quale custode ex lege delle aste fluviali non sembra coincidere con i presupposti giuridici della responsabilità del custode delineata dall’ art. 2051, che nel richiedere una “signoria di fatto” sul bene (Cassazione civile sez. III, 26/05/2020, n.9693, Cassazione Civ. n. 15761/2016), non prevede affatto la figura di un custode “nominale” privo di un rapporto diretto con la res ed ancor meno la possibilità di un gestore diverso da quello nell’effettiva disponibilità del bene e che ne garantisce l’efficienza ai fini dell’erogazione di un servizio soggetto a tributo.

Né sembra poi configurabile giuridicamente la coesistenza di due custodi con compiti diversi, mentre, da un lato considerata la tipicità delle ipotesi di responsabilità oggettiva, l’art. 2051 cc non sembra poter prevedere una responsabilità oggettiva del co-custode o del controllore del custode, e, dall’altro, una culpa in vigilando della Regione-custode sembrerebbe esclusa dal chiaro disposto del precitato art. 63 c. 12 dlgs 152/06 che attribuisce tali compiti di vilanza alle Autorità di Bacino; infine in contrasto con l’assetto delle competenze delineatosi in Campania sembra essere l’affermata competenza regionale in materia di polizia idraulica, che afferisce a compiti che nel territorio campano sono stati da sempre attribuiti ai Consorzi di Bonifica, in quanto erano già previsti per tali enti dall’ art. 70 RD 215/1933, che è stato poi confermato nella sua vigenza dall’art. 1 c.

Si consideri infatti che:

L'allagamento dei territori solo raramente proviene dai fiumi, mentre molto spesso a causa della cementificazione e dello sviluppo urbano è determinato in caso di piogge intense dall’accumulo di acque meteoriche negli abitati, che non trovando né assorbimento nei suoli né sufficienti captazioni nelle reti fognarie cittadine determina che le acque piovane si mischiano ai reflui fognari tracimati dai tombini e percorrono le strade (cd acque di ruscellamento superficiale) invadendo il territorio per riversarsi infine negli alvei demaniali.
Ulteriori fenomeni inondativi sono dovuti alla cattiva regimazione delle acque che, miste a detriti, si riversano a valle dai rilievi montani, come è avvenuto per la città di Sarno nel 1998.
Spesso le inondazioni derivano dal malfunzionamento/cattiva manutenzione delle cd vasche di laminazione in gestione dei Consorzi di Bonifica (come per la Vasca Valesana in Castel San Giorgio e per la Vasca Santa Lucia di Angri), deputate a bilanciare le ondate di piena nei casi di piogge intense.
La gran parte del reticolo fluviale e di bonifica della Campania serve da allaccio anche abusivo delle reti fognarie dei Comuni e dei privati.
Esistono stradi, ponti, cavalcavia di competenza di altri enti non regionali (Province, Città Metropolitana, Trenitalia, Consorzi, etc) che restringono indebitamente la portata idraulica dei fiumi, rendendoli insufficienti a reggere le situazioni di eccessi idrici.
Interi tratti fluviali sono stati tombati dalle amministrazioni comunali ed inglobati nelle reti fognarie cittadine, mentre sugli argini o in zone a rischio frana sono state realizzate infinite opere abusive dei privati.

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